基于政策工具和技术创新过程的生物质能源产业创新政策评价

李苑艳，陈凯，顾荣

(北京林业大学经济管理学院，北京100083)

　　摘要：采用内容分析法，从政策工具和技术创新过程两个维度出发，构建生物质能源产业创新政策分析框架，对过去10年(2006-2016年)中国中央政府出台的37份相关政策进行计量分析与评价。研究发现，政策制定主体较为集中，多部门联合发文数量相对较少；从政策工具维度看，市场维度政策工具使用相对不足；从技术创新过程看，政策对于生物质能源产业的扶持呈现“u”型趋势，对“示范”这个阶段关注较少。在此基础上，提出相关建议，为今后政策调整提供依据。

　　1研究文献综述

　　根据国家“十三五”规划及林业发展“十三五”规划，生物质能源产业是国家加快培育和发展的战略性新兴产业领域之一。随着生物能源和生物化工非粮引导奖励政策、原料基地补助、重大技术产业化项目示范补助及财税扶持等一大批政策的出台，生物质能源产业得到较快的发展，但是由于政策导向偏差、配套政策不足等问题的存在，生物质能源产业发展举步维艰。我国生物质能源产业还处于发展初期，市场并不完善，产业的规模化生产和推广应用需要产业政策的引导与纠正。

　　张艏等将我国林业生物质能源产业扶持政策进行了分类，并对其中存在的问题进行了深度剖析，指出政策导向偏差、配套政策缺乏是是阻碍林业生物质能源产业发展的重要因素。张平等对国内外生物质能源政策进行了对比分析，认为目前我国生物质能源发展仍处于初创期，政府的作用更多体现在研发支持和投资补助如建立企业孵化器和培育初创企业等方面。尚煜对生物质能源企业创新融资问题进行了分析，指出了目前我国政府对于企业的技术创新补贴、租税优惠大多集中在事后奖励和补助方面，而对于尤其需要资金支持的事前、事中的资助较少。

　　Lei等认为中国的生物质能源产业还处于早期的发展阶段，上网电价(Feed—inTariff)政策可能是最好的政策选择，政府需完善相应的配套政策，如研发补贴、税收优惠和定价机制。从已有的文献看，现有对生物质能源的研究以定性分析为主，对相关政策文本信息的量化研究较少，缺乏结构化的政策文本分析框架，因此很难有效判断相关政策的演进及态势，对政策实践的预见性和指导性不足。本文借鉴陈衍泰等的研究模型，从企业微观需求维度出发，将创新政策分为技术资源、正规化和市场等维度，旨在建立一个较为全面、系统的分析框架。此外，生物质能源技术创新具有初始投资成本很高，回报周期长，风险高等特点，在技术创新的示范阶段，由于存在市场失灵，容易产生“基础设施的悖论”。示范是解决“基础设施悖论”的有效途径。在推广阶段，由于存在很多不确定性因素，如果缺乏政府有效的扶持，企业跨越“死亡之谷”和“达尔文之海”的成本将会很高。因此，在对生物质能源产业创新政策进行分析时，需要考虑技术创新的全过程。

　　基于此，本文构建了一个基于政策工具和技术创新过程的二维政策分析框架，通过对大量政策文本进行内容分析，归纳识别出生物质能源技术创新过程的主要政策工具，他们是如何推进生物质能源产业的发展，如何对政策进行优化?探究技术创新过程各阶段的政策是否分配合理?最后，在文本量化分析和效果评价的基础上，针对发现的问题提出政策建议。

　　1.1创新政策及政策工具

　　创新政策是指一国政府为推进技术创新活动而采取的一系列公共政策的总和，它涵盖了科技、教育、贸易、经济、金融等诸多政策领域。政策工具分析是研究公共政策的一个重要手段，是政策科学研究工具性视角的纵深和发展。这种分析方法以政策文本结构为立论依据，把公共政策看成是由一系列工具单元的设计、组合搭配而成，政策工具传递了决策者的政策价值和理念。

　　学者们从不同研究视角出发，对创新政策工具的主要分类和选择方法进行了分析。谢青等、Li—ao等参照Rothwell等的分类方法，根据政策工具产生影响的层面不同，将政策工具分为环境面、供给面和需求面三大类。该分类方法将复杂的创新政策体系从工具化视角进行了降维处理，具有显著的聚合效度与区分效度。Howlett等、黄曼等以政府介入强度视角为研究切入点，将创新政策工具分为强制型政策、自愿型政策、混合型政策。Zhi等将产业政策分为供给侧和需求侧两个维度。

　　Wang等按照领域范畴将政策工具划分为法律法规、行业标准、金融税收。陈衍泰等以中国风机制造业为例，提出了影响战略性新兴产业演化的四维度因素，即技术资源维度、制度维度、市场需求维度、产业主体维度，并认为新兴产业企业在成长发展阶段，政策需求可划分为技术资源、正规化和市场，并对各维度进行了细分。结合生物质能源的行业特性，参考陈衍泰等、Rothwell等学者的观点，本研究将创新政策分为技术资源维度、正规化维度和市场维度。其中，技术资源维度主要表现为对生物质能源产业科学与技术创新活动的推动力，是指政府通过对人力、技术、信息、金融等要素的支持直接扩大供给，改善相关要素的供给状况从而推动生物质能源产业的发展。正规化维度具体是指政府通过法规及管制、政策性策略等方式改善市场条件，规范市场秩序，间接影响生物质能源产业发展。市场维度则表现为对市场需求的拉动力，是指着政府通过政府采购、国际商业化等一系列措施，积极开拓并稳定新技术应用的市场，从而拉动技术创新和新产品开发，具体界定见表1所示。

　　1.2技术创新过程

　　Rothwell等学者认为技术创新过程的本质是一个有反馈环的次序过程，因此可以将其分为几个阶段来考虑，学者们从不同角度对这一过程进行了探索性研究。罗洪云等从知识管理视角出发，将突破性技术创新过程分为模糊前端创意生成、研究开发、中试生产、商业化和新技术标准形成5个环节。刘清华以农业技术为例，将技术创新过程分为研发、推广、生产应用3个阶段。不同于一般技术创新，新能源技术创新有其自身的特点和规律。苏竣等从全技术生命周期的角度出发，将新能源技术创新过程从R&D拓展为R&D，即研究、开发、示范和推广4个阶段。

　　R&D理论框架的创新之处在于引进了示范和推广两个阶段。以传统化石能源为核心的基础设施(电站电网、天然气管道等)呈集中式分布，而新能源技术受环境因素影响较大，能量密度较低、资源分布分散，这些资源特点决定了新能源的基础设施应该为分布式的。传统集中式的基础设施并不适应新能源技术的推广扩散。因此产生了“基础设施悖论”。基础设施“锁定效应”所导致的“基础设施悖论”会极大地制约新能源技术创新，示范有利于解决“基础设施悖论”。即使一项技术经过了R&D和示范阶段，由于市场不确定性和技术不确定性的双重作用，企业仍有可能面临“死亡之谷”和“达尔文之海”。因此，政府在制定创新政策时，应当充分考虑到R&D各阶段的技术创新特点。

　　鉴于生物质能源的行业特点，结合苏竣等人的观点，本文将技术创新过程分为研发、示范、推广等环节，进一步探索我国生物质能源发展各阶段的创新政策特点：

　　(1)研发阶段。如“十五”期间，国家鼓励通过财税、金融、投资等政策，引导企业增加研发投入，推动企业建立研发机构。“十二五”期间，能源局提出建立和完善可再生能源人才培养机制，将可再生能源产业人才培养纳入国家教育培训计划。

　　(2)示范阶段。2007年，国家推动建设与发展一批大型示范项目，促进可再生能源技术创新。发改委、财政部要求各地区有关部门负责协调示范项目的建设用地、规划、环保和并网等建设，国家财政按示范项目投资比例给予一定补助。

　　(3)推广阶段。“十二五”期间，我国根据各地生物质资源条件和用能特点，因地制宜的推广应用技术，提高生物质能梯级综合利用水平。在农林生物质资源丰富、地势易于铺设燃气管网、居住集中的农村地区，推广生物质气化集中供气；在人口居住分散且有养殖畜禽的农村地区，推广户用沼气，发展“三位一体”“四位一体”生态农业模式；在北方采暖地区推广生物质成型燃料集中供热。

　　通过对政策工具和技术创新过程的文献梳理，最终形成了本文的分析框架，如图1所示。本文采用内容分析法，探究生物质能源技术创新过程的不同阶段的政策结构及其存在问题，同时进一步探讨相应的优化方法，提出政策建议。

　　2研究方法和研究设计

　　2.1样本选择

　　生物质能源产业创新政策的收集和筛选是本研究中十分重要的基础工作，政策选取的准确性和代表性决定了研究的合理性。2006年1月1日实施的《可再生能源法》为生物质能的开发利用提供了法律框架，自此生物质能不断受到重视，故研究所选取的时间跨度为2006至2016年。生物质能源产业属于战略新兴产业，目前多数创新政策都是“自上而下”的制定模式，地方层面政策通常只是国家层面政策的延续。因此，本研究仅选取国家层面的政策进行研究，样本的来源为中央政府相关部委网站公开发布的信息，并按如下原则进行筛选：(1)所选取的政策与生物质能源产业密切相关；(2)发文单位为国务院及其直属机构；(3)政策类型选取规划、意见、办法、通知、纲要、法律法规等体现政府政策的文件，其他文件不计入政策文本。依据以上原则，本文最终确定了有效政策样本37份，具体如表2所示。

　　2.2分析单元编码

　　研究首先对筛选出的37份政策文本内容进行编号，编号规则为“政策编号一章号一条款号”。例如，2—3—5表示编号为2的政策文本的第3章的第2条细则。5—7表示编号为5的政策文本的第7条。然后，根据政策工具和技术创新过程的3个环节进行编码。如果某一政策条款同时使用了多种政策工具，则对使用的每种政策工具均进行记录，对应的技术创新阶段也要进行记录。内容分析单元编码表示例如表3所示。研究建立了编码手册，对文本内容、分析单元、编码代号进行了详细规定。在正式编码前，本研究进行了相应的预测试，修订完善了编码手册。为了保证内容分析的有效性与可靠性，编码工作由两位研究成员同时进行，按照事先制定的编码手册和编码格式，对生物质能源政策进行独立评判分析。其中，37份政策文本共有597条政策条款，共计使用政策工具614次。其中，编码结果不一致的条数为41条，利用霍尔斯提公式进行稳定性信度计算，两位编码员之间的一致性为93.1％，编码信度较高。编码者对于存在分歧的地方进行讨论共同裁定，对于讨论后仍不能达成一致的编码征求第三方专家的意见，最后达成一致看法。

　　3数据分析与研究发现

　　3.1政策主体分析

　　本文统计了部委各部门单独或联合制定政策和发文情况，具体分布见表4。从统计数据可以看出，政策来源占比最大的是发改委(37.8％)，其次为国务院办公厅(18.9％)、财政部(18.9％)、国家能源局(8.1％)。从发文数量和分布可以看出，目前生物质能源产业创新政策的制定主体主要集中在发改委、国务院办公厅、财政部等部门，商务部、科技部、国家林业局等部门发布的政策的数量占总数的比例很低。此外，生物质能源产业的发展涉及到技术扶持、财务税收、市场扶持等多方面因素，因此应鼓励多部门协同参与到生物质能源政策的制定中，但是目前多部门联合发文数量相对较少。

　　3.2政策工具维度分析

　　总体上看，37份生物质创新政策文本兼顾了技术资源维度、正规化维度和市场维度的政策工具的运用，内容涉及了生物质能源技术创新全过程，见表5所示。目前，我国生物质能源产业发展处于战略性新兴产业发展的第一阶段，主要表现为技术发展的多样化和需求市场的相对不足。政策工具的使用也体现为这一特点，技术资源维度政策工具使用频率最高(占47.4％)，正规化维度次之(占45.4％)，市场维度支持政策不足(占7.2％)。

　　技术资源维度中，使用频率最高的政策工具为“财务金融”，占比16.9％。政府扶持产业发展主要通过两个层面的策略：拓宽融资渠道和完善补贴政策。(1)拓宽融资渠道：政府利用基金、贴息、担保等方式，引导各类商业金融机构对生物质能源企业提供信贷支持。例如，截至2015年年底，中国进出口银行已累计向阳光凯迪新能源集团公司提供了20亿元资金支持，共计投资建设11个生物质发电厂。此外，我国允许外资和民营资本投入。2009年3月，江西省广昌县生物质能源林示范基地建设项目获得欧元贷款支持。同年4月，江西省生物质能源林示范项目获得欧洲投资银行贷款。(2)完善补贴政策：“十一五”“十二五”期间(2006-2015年)，我国逐步完善现有相关生物质能补助资金政策。

　　对于企业，政府鼓励和扶持企业积极建设从良种繁育到原料林基地建设以及加工利用的完整产业链。给予林业原料基地补助标准及农业原料基地基本补助；对于示范项目建设采取建设期内给予全额财政贴息、竣工投产后奖励的补贴措施；对以“公司+农户”方式经营的生物能源和生物化工龙头企业，国家给予适当补助。对于个人，政府对开发低质土地种植能源作物的农户给予补贴。对使用生物质气化、固化成型燃料炉具的农户给予一次性补贴。研究出台了一系列生物天然气、生物质成型燃料供热和液体燃料终端补贴政策。

　　其次为“科学与技术开发”，占比15.3％。从收集到的生物质能源政策文件来看，相关政策呈现两个特点。首先，国家鼓励建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的产业技术创新体系。其次，政府在鼓励自主创新的同时，开始实施“走出去”和“引进来”战略。鼓励中国企业、研发机构和大学走出去，积极参与国内外大型合作项目，合作建立研发中心或基地，建立长期合作关系，推动国家之间的技术转移；鼓励关键技术的引进消化吸收再创新，提升核心技术竞争力和新能源开发能力。

　　正规化维度中，使用频率最高的政策工具为政策性策略16％，法规及管制15.5％。在政策方面，政府通过探索性的政策改革试图改善产业政策环境，不断完善生物质能源产业的配套制度。2007年《生物质能“十一五”发展规划》的颁布，使得生物质能不断受到重视。同年，中石油、中石化、中粮集团等纷纷重资投入生物质能源的开发，购地、买山造林。其中，2007年中石油与国家林业局的合作，标志着我国生物质能源开发迈出实质性的第一步。

　　2012年7月，国家能源局发布了《生物质能发展“十二五”规划》，提出生物质能“因地制宜”“重点支持”的开发利用路径。2016年1O月的《生物质能“十三五”规划》提出要坚持分布式开发、坚持用户侧替代、坚持融人环保、坚持梯级利用的发展思路。在法规管制方面，随着产业的纵深发展，政府出台了相应措施规范市场秩序，如准人规则、知识产权保护、规范条例。如25《绿色能源示范县建设技术管理暂行办法》明确了示范县有关技术标准和规范。再如24《关于促进战略性新兴产业国际化发展的指导意见》指出了要逐步完善知识产权相关法律法规，加强市场准人和价格管理。

　　市场维度政策工具使用相对不足，“国际商业化”“贸易管制”和“政府采购”仅占3.4％、1.6％和1.3％。在国际商业化方面，鼓励开展国际合作，充分利用两种资源、两个市场。但是目前，市场准入标准的国际化、用汇需求和知识产权海外维权等问题亟待解决。在贸易管制方面，2011年，我国修订了《中国鼓励引进技术目录》和《鼓励进口技术和产品目录》，大力支持战略性新兴产业先进技术设备、关键零部件进口。制订了战略性新兴产业进出口产品目录，对列入目录且符合条件的产品在通关、检验检疫等方面给予支持。在政府采购方面，政府仅对国家电网企业和石油销售企业作了收购可再生能源电力和生物液体燃料的相关要求。

　　3.3生物质能技术创新阶段与政策工具

　　从技术创新过程来看，政策对于生物质能源产业的扶持呈现“U”型趋势。研发、示范、推广阶段政策工具的使用比例依次为30.8％，18.2％、51％，如图2所示。可见，目前政策的重点集中在前端的R&D作用和后端的推广方面，对于“示范”这个阶段关注得很少，如图2a所示。示范是技术生命周期承上启下的一个阶段，也是政府促进技术创新的重要手段。由于基础设施制约、资金链条的断裂很容易造成示范失效与断裂。然而，在37份政策文本中，示范阶段的“基础设施”“平台建设”“租税优惠”相关政策相对较少。“政府采购”“外包”等政策也没有对示范阶段起到拉动作用。目前政府主张把研发和推广阶段的主导权交给科研院所、企业和市场，那么对于两者之问的示范阶段，应该为目前政策的着力点。由于示范所处阶段的特殊性，如果政策配置适当，可以起到“抓中间带两头”的特殊作用。

　　从政策工具维度来看.技术资源维度的政策主要作用于研发阶段。其次是推J一，对于示范阶段力量有限。其中“科学与技术开发”“人力资源培养”“技术与资讯流通”对研发阶段作用显著，如图2b所示。在推广阶段，如果有相应政策引导提供一定的引导性资金，能够帮助企业跨越“死亡之谷”和“达尔文之海”，实现商业化。通过数据分析，本文发现，推广阶段相应的“财务金融”出现频率最多(见表5)，较为符合。市场维度政策工具对技术创新没有起到很好的拉动作用。

　　4结论及政策建议

　　本文构建了一个基于政策工具和技术创新过程的二维政策分析框架，通过对大量政策文本进行内容分析，得到以下结论：(1)政策制定主体较为集中，多部门联合发文数量相对较少。(2)技术资源维度中，“财务金融”使用频率占比最大。政府主要通过拓宽融资渠道和完善补贴政策扶持产业发展。其次为“科学与技术开发”，相关政策呈现两个特点：鼓励产学研相结合的产业技术创新体系；鼓励“走出去”和“引进来”战略。(3)正规化维度中，“政策性策略”“法规及管制”使用频率最高。在政策方面，政府通过探索性的政策改革试图改善产业政策环境，不断完善生物质能源产业的配套制度。在法规管制方面，随着产业的纵深发展，政府出台了相应措施规范市场秩序，如准人规则、知识产权保护、规范条例。(4)市场维度政策工具使用相对不足，“政府采购”“国际商业化”等没有起到很好的拉动作用。(5)从技术创新过程来看，政策对于生物质能源产业的扶持呈现“u”型趋势对于“示范”这个阶段关注得很少。(6)技术资源维度对技术创新起到了很好的推动作用，尤其是在研发阶段与推广阶段，市场维度对技术创新目前尚未能形成很好的拉动力。

　　通过以上分析，本文认为可以从以下几点对政策进行改进：(1)中央政府应发挥主导作用，形成统一规划的生物质能源行政管理系统，明确各部门在生物质能源政策制定的工作要求。政府应协调各部门之间的关系，建立完善的制约监督机制，形成政策合力。(2)立足于市场，从“产学研”向“产学研用”过渡。企业为主体，市场为导向，产学研用相结合，以环境治理倒逼机制优化全产业链，建立一个区域生态能源系统。在政策制定方面，政府要发挥主导作用，建立产学研用统筹协调机制，完善相关扶持政策，建立专项资金及相应评价激励机制。(3)加大政府采购、公共采购对生物质能源产业的支持力度。将符合条件的生物质能源产品纳入节能、环境标志等产品政府采购清单，鼓励国家机关、事业单位和团体组织优先购买使用。在农村学校、医院等公益设施和公用机构推广应用清洁生物质燃料，把新农村建设与生物质能源有机结合。(4)政府在制定政策的时候应当考虑技术创新全过程，尤其是目前政策较为薄弱的“示范”阶段。政府应逐步完善示范阶段政策，提供引导性资金，加快基础设施和平台建设。通过示范点建设先进经验，以“点”带“面”，在各个城市实现资源和经验共享，扩大示范带动效应，发挥“抓中间带两头”作用。